农村中小金融机构是金融支农的主要力量，实现农村金融健康发展，必须切实加强和改进对农村中小金融机构的监管。在国际金融危机不断蔓延，对我国实体经济冲击和影响不断加深的背景下，如何科学分析研判形势，适应外部环境变化，做好新形势下农村中小金融机构监管工作，是需要我们认真思考和深入研究的问题。

    一、农村中小金融机构监管改革取得了巨大成效

    银监会成立以来，按照“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念，在坚守风险监管底线，切实提高监管的预见性、针对性和有效性的基础上，积极指导和督促农村中小金融机构深化改革，加强管理、完善治理，转换机制，积极应对内外冲击,妥善解决各种矛盾和问题，取得了巨大成效。具体表现为：“五大跨越”、“五大突破”和“五大进步”。“五大跨越”，即截至2008年末，农村合作金融机构资产总额跨越7万亿元，达到71435亿元；负债总额跨越6万亿元，达到68030亿元；存款余额跨越5万亿元，达到56535亿元；贷款余额跨越3.5万亿元，达到37269亿元；所有者权益跨越3000亿元，达到3405亿元。“五大突破”，即资本充足率首次由负转正，从-0.1%提高到3.5%；不良贷款余额和比例持续“双降”，首次下降至6000亿元和20%以下，分别是5939亿元和15.9%；新型农村金融机构超过百家，达到107家；首度组织流动性压力测试，风险管控力度持续加大；农村商业银行探索设立异地支行，开创跨区域发展先河。“五大进步”，即第一阶段产权和管理体制改革总体完成，第二阶段产权和管理体制改革平稳启动；科学制定监管升级达标规划，监管深度全面下探到县域；监管资源集成力度不断加大，现场检查质效持续提升；案件治理“三年见大成效”的目标基本实现，案件防控治理步入新阶段；涉农信贷实现了稳步增长目标，金融支持灾后重建工作扎实推进。

    二、科学研判当前经济金融面临的形势

    在总结成绩的同时，我们也应当清醒看到：全球金融危机仍未见底，对我国经济的负面影响还在加深，对农业农村发展的冲击将进一步不断显现，农村中小金融机构改革与发展面临着更加严峻的挑战：一是在经济金融危机持续扩散中，保持良性发展难度加大。虽然危机对我国银行体系的直接冲击不大，但随着危机的蔓延和向实体经济的渗透，对银行业资产质量、流动性、资本充足率和利润等方面的影响将日趋明显，尤其是农村中小金融机构规模很小、实力较弱，风险突出、包袱沉重，内控薄弱、治理缺陷，抵御风险能力相对较弱，受冲击和影响的程度不可低估。二是在实体经济下行环境里，实现不良贷款“双降”难度加大。农村中小金融机构服务的对象主要是处于产业链中下游的农民和农村中小企业，成本转嫁能力弱，利润空间小。同时随着经济下滑的影响不断从上游向中下游延伸，信用风险也开始从大银行向小银行转移和传递，农村中小金融机构不良贷款反弹压力将日益增大。三是在风险管控依然薄弱之时，防范操作风险和新业务风险难度加大。从历史经验看，越是经济下滑期，企业信贷资金越紧张，越容易爆发利用虚假资本和资产抵（质）押骗贷、利用各类票据单证骗贷、利用信用卡恶意套现欺诈等外部诈骗或内外勾结诈骗案件。在法人（公司）治理还不完善和内控机制还不健全的情况下，农村中小金融机构案件“双降”不容乐观，大要案有可能重新抬头，甚至有可能造成很大的负面影响。此外，随着大型银行新业务风险不断暴露和显现，农村中小金融机构已开办的理财、保函、信用证和贷款承诺等新业务风险逐步上升，也应当予以高度重视。四是在粗放经营管理模式下，确保盈利稳步增加难度加大。在目前我国经济下行趋势下，银行与客户议价能力明显降低，利差水平不断收窄，保持利润超常增长的局面难以再现。同时，利率市场化进程不断加速，以及农业银行、邮政储蓄银行回归农村金融市场，同业竞争更加激烈，农村中小金融机构各业务条线收入增长渠道受到全方位的影响，能否实现达标升级目标确实堪忧。五是在连续增加支农投入高基数上，继续加大“三农”投入难度加大。近年来，在银监会的督促和指导下，我国农村中小金融机构支农力度一直保持着15%以上的增长速度，涉农信贷基数成倍增加，继续维持高速增长态势面临巨大困难。尤其是在经济下行，前期改革释放的推动力逐步减弱，自身历史包袱沉重，信贷资金相对不足等多种不利因素综合作用下，农村中小金融机构加大“三农”投入面临诸多新挑战，难度进一步加大。

    挑战前所未有，但我们也要清醒地看到诸多有利条件和发展机遇：具体可概括为“四个有利条件”：一是我国经济又好又快发展的基本面没有改变。我国仍然处于重要战略机遇期，在工业化和城镇化过程中，蕴藏着巨大的需求和增长潜力。改革开放30年又建立了良好的物质、技术和体制基础，经济又好又快发展的长期趋势没有发生改变。在党中央坚强有力的领导下，经过全社会的共同努力，今年经济实现8%的平稳增长是可以预期的，银行业完全可以在服务“保增长”过程中分享经济社会发展的成果。二是扩大内需支持农业发展提供了难得的发展空间。为有效应对金融危机，国家实施扩张性财政政策，大规模增加政府支出和实施结构性减税，主要投向基础设施、民生工程和灾后重建等方面；实施适度宽松货币政策，大幅度大频度降息和降低存款准备金率，特别是对农村中小金融机构实行灵活差别的存款准备金率，主动释放流动性，要求优化信贷结构，重点加大对“三农”、中小企业和农村消费等方面的金融支持，这些都是农村中小金融机构的长期支持对象和传统服务领域。所以，我们可以作这样的判断，农村金融健康发展的内在基础依然稳固。三是加大农村金融政策支持力度构建了有效激励机制。为扩大内需、促进经济增长，国务院出台了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，明确了放宽金融机构对中小企业和涉农贷款的呆账核销条件，简化呆账核销手续和程序，允许在一定程度上自主核销。此外，我们加强与财政部沟通协调，就农村金融机构税收政策初步达成一致意见。随着这些政策措施的陆续出台，将为银行业创造宽松的发展环境，也必将大大激发农村中小金融机构支农的内在积极性。四是农村信用社改革深化健康发展的态势也没有改变。2003年深化农村信用社改革试点以来，各地农村信用社在支持“三农”发展中实现了自身良好的发展，整体素质得到了明显提升，综合实力和抵御风险能力持续增强，应对各种挑战的经验不断丰富，这为我们战胜各种困难，化解各类风险，处理各种矛盾，促进农村信用社稳健发展提供了有力保障。

    三、不断加强和改进农村中小金融机构监管工作

    我们作这样的形势分析和把握，就是要坚持以科学发展观统领农村中小金融机构监管工作，周密考虑应对措施，把自身各方面的工作做得更扎实、更有效，把外部环境对我们的不利影响降到最低、最小程度，继续巩固和发展农村中小金融机构良好发展势头，为开创“三农”金融监管与服务工作新局面作出新贡献。

    第一，顺应保增长扩内需政策，千方百计加强和改进农村金融服务，加大对农村经济发展的支持力度。经济与金融共存共荣，在经济危机时期将表现得更为明显和充分。中央农村工作会议强调，“扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民”。为此，农村中小金融机构应坚持“区别对待、有保有压”的原则，在有效控制风险的前提下，重点是要加大三个领域的金融支持，确保涉农贷款增长速度明显高于各项贷款的平均增幅。一是围绕促进农业生产，重点加大对农业产业链的信贷投入。农村中小金融机构要结合中央财政4万亿元投资计划，加大对农业产业链信贷支持，重点是对民生工程的信贷支持，对粮食和农副产品生产的信贷支持，对农业产业化龙头企业以及农民专业合作社的信贷支持。同时，灾区农村中小金融机构要继续做好灾后恢复重建工作特别是农房重建工作。二是围绕稳定农民增收，重点扶持农民工返乡就业创业。2008年底，我国出现了大规模农民工返乡，对农村现有经济格局和短期发展态势带来重大影响。农村中小金融机构要指导和帮助农村青年就业创业和农民工返乡创业，充分发掘、引导、利用好农村青年和农民工的知识、能力和市场意识优势，有效利用农村中小金融机构信息渠道和网络，积极帮助寻找创业途径。三是围绕激活农村消费，重点支持“三下乡”工程。“扩大国内需求，最大潜力在农村”。农村中小金融机构要调整信贷政策和流程，全面分析客户信贷需求结构，加大农村消费信贷支持力度，配合启动农村消费市场。要加大消费信贷产品宣传，创新开发需求导向、客户导向的各类消费信贷产品，及时提供足额信贷额度，满足农户购置家电、自用车、自用房和其他各类耐用消费品的信贷需求。

    第二，坚守风险监管底线，灵活把握监管尺度，切实增强有效监管的科学性和灵活性。科学有效的监管是标准与方法艺术的统一，关键在于区别对待，合理把握监管“容忍度”。一是在不同经济发展时期监管上应有所区别。依据不同经济发展时期实施不同监管政策是科学有效监管的重要内容。当前，要结合银监会下发的《关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》，允许农村中小金融机构采取“救急”、“救穷”、实施贷款重组、延长灾区贷款期限、开办贷款转让等措施，在审慎前提下，加大信贷支持力度，促进经济增长。“保增长”的前提是坚守风险监管底线不动摇，做到“准确分类必须到位、拨备和资本必须充足、风险管理必须到位和核呆力度必须到位”。二是对不同类型机构监管上应有所区别。基于农村中小金融机构不良贷款余额大、不良率高，案件数量多、涉案金额大，整体风险相对较高的特点，总体上要与其他银行业机构有所区别。在信用风险上，继续实行不良贷款余额和占比“双降”；在操作风险上，要挖陈案、防新案，继续实现案件数量和金额“双降”，坚决防止不良贷款和案件双“反弹”。同时，对个别风险特别突出的机构，可以允许地方投资公司进行注资以增强其抗御风险能力。对极少数难以救助的，要稳妥地实施市场退出。三是对不同指标监管上应有所区别。农村中小金融机构对大额风险集中度中单一客户10%和集团客户15%的授信高限等七项禁令必须严格执行，对资本充足率、贷款损失准备充足率、拨备覆盖率等核心监管指标必须全面落实。在坚守风险监管底线的基础上，允许监管评级达到一定级别以上的机构，在年度中间适度突破存贷比限制；新型农村金融机构存贷比可给一个宽限期。同时，对经核实履行了尽职义务，因外部因素形成的不良贷款，可以给予适当免责。

    第三，积极应对金融创新发展挑战，切实强化监管能力建设，持之以恒提升监管工作的有效性。银行业创新发展与农村中小金融机构的特殊性，要求我们更加自觉提升监管能力、更加科学统筹监管力量、更加积极提升技术水平，与时俱进地适应银行业的深刻变化，不断提升监管有效性。一是要大幅度提升单兵作战能力。提升银行监管工作水平，关键是加大人才培养。广大监管干部要自觉加强学习实践科学发展观，增强应对各类复杂形势的敏感性，着力提高信息捕捉能力、分析判断能力、科学决策能力和应急处置能力；要科学规划每个监管人员职业生涯，注重加大干部交流、培训力度，有效提升政策法规素质和专业素质；要大力培育主监管员和主查员等各类专才，合理培养适应各类监管岗位的通才，不断提高实战能力和单兵作战能力；要大胆改革选拔机制、激励机制和考核机制，形成一种有利于各类人才脱颖而出的环境。二是要大范围集成监管资源。银行业务越是复杂多样，越是要求监管资源集成，充分发挥合力作用。要以非现场监管为主导，集成市场准入、现场、市场退出以及政策法规、监察其他岗位等人才，着力解决监管深度和力度不足问题;要以属地监管为主体，集成银监会系统上下力量，着力解决重大疑难复杂问题；要以银行业监管为主力，集成社会中介机构和被监管单位力量，着力解决新领域新技术问题；要以基层监管为主线，集成银监局及以下人员力量，通过适度倾斜政策，着力解决农村中小金融机构一线监管人员严重紧缺的问题。三是要大规模提升技术水平。软硬件技术设施是现代银行业监管的重要标志，也是我国银行业监管发展中亟待加强的薄弱环节。必须下决心强化银行业监管技术，着力改善监管装备条件，提高监管综合分析能力和效率。要强化非现场监管集市，完善现场检查系统，完善银监会信息平台和交流机制，推动地方银政和银企信息交流，开展多形式的银行间信息交流与合作，督促银行业金融机构加强自身信息系统建设，全面提升监管信息服务水平。 

    第四，加强科学规划指导，着力推进新型农村金融机构扩大试点，全面激活农村金融市场。大力培育村镇银行等新型农村金融机构是为破解我国城乡二元难题，在农村金融领域实施的一次重大改革创新。一要在拓展新型农村金融机构覆盖面上下功夫。培育和发展新型农村金融机构，要按照先经济欠发达、后经济发达，先中西部、后东部的原则，积极稳妥推进试点工作，重点向“零金融机构乡镇”，以及金融服务不足和竞争不充分地区倾斜，着力提高金融机构覆盖面。同时尽快出台小额贷款公司改制为新型农村金融机构的指导意见，加快推进新型农村金融组织发展，力争通过几年时间的努力，最终要实现县域地区的金融全覆盖。二要在拓宽新型农村金融机构服务领域上做文章。当前，我国金融服务方面主要有两个重点和难点，一是分散农户，二是小企业。新型农村金融机构作为小型金融企业，在这两个领域具有天然优势和服务便利。因此，要在巩固现有农业领域特别是贫困农村覆盖问题的基础上，鼓励新型农村金融机构向小企业数量多、金融服务不足的县（市）和城市远郊区发展。当然，这需要通过阶段性工作安排，有秩序、有步骤地推进工作。三要在探索新型农村金融机构管理模式上想办法。随着试点工作稳步推进和工作效果的不断显现，包括大型银行、外资银行在内各类金融机构参加试点的热情被有效激发起来。如何科学建立大型机构与小型机构的股权管理关系是一个需要慎重研究的课题，鼓励主发起银行组建单独事业部或内部管理部门，对其控股的村镇银行和贷款公司实行统一管理，积极鼓励探索其他各类有利于有效降低管理成本、提高管理效率、强化服务“三农”的微型金融管理模式。

    第五，按照现代金融企业要求，坚定不移地推进各项改革，有效增强基层法人机构的内在活力。农村中小金融机构要实现长期健康发展，关键要依靠自身的稳健经营，依靠完善的机制保障，依靠有效的权力制衡约束。一要进一步推进股权改造和产权改革。以建立现代农村金融制度为目标，重点围绕明晰产权关系、完善股权结构和提升组织形式三个核心，切实将产权改革持续推向纵深。在产权关系上，要全面明晰股金的资本属性，使其真正承担起机构的经营风险，在保护股东利益的同时，落实股东的责任。在组织形式上，积极推进农村信用社改造为股份制农村中小金融机构的步伐，对符合条件的，应一步到位改建成为股份制的农村商业银行。我国幅员广阔，经济社会发展差异很大，在改革模式上不能搞“一刀切”，对发展合作制金融有很好的基础和需求的地区，允许农村信用社继续保持合作制模式，同时加强对合作制金融规范、引导和监管工作。二要进一步规范完善省联社履职行为。省联社现阶段的重点是要规范履职，做实县域，练好内功，健全机制。要明晰省联社的履职边界，着力规范履职行为，指导省联社实施分类管理，提高履职的科学性和规范性。大力推进省联社从强调“管理”职能向注重“服务”职能转变，从发号施令的“指挥官”过渡到查错防弊的“监督员”。省联社改革要在保持县（市）社法人地位稳定的基础上进行，既要保持政策延续性，又要体现前瞻性，改革不是要取消省联社，而是促进其转变职能，改革模式可以由各省确定，但原则上不实行以省为单位统一法人。三要进一步健全法人机构的内部运行机制。要加快建立符合现代金融企业要求和农村金融特点的法人治理机制，重点是构建结构简洁、形式灵活、运作科学、制衡有效的治理机制，既要有效控制治理成本，又要实现权力的制衡与约束；要形成高效的内部控制体系，最终实现以经济资本分配为基础，以风险调整的收益率为纽带的全面风险管控长效机制。

     作者：蒋定之 （中国银行业监督管理委员会党委副书记、副主席)